国家治理现代化是中国全面深化改革的基本条件。在这种背景下，地方政府创新既是一个重要的现实课题，也是一个富有增值性的理论话题。无论是客观的实践探索还是不同领域的学理分析都表明，地方政府创新正在成为人们分析国家治理现代化议题的重要切入点。因为，它在引发地方政府整体创新的同时，也为提升国家治理现代化水平作出了经验储备。因而，对于地方政府创新的关注，似乎永远不会陈旧。

 

　　不过，当前对地方政府创新的关注，主要集中在总结分析各种创新举措和实践经验。这固然是有意义的研究工作，但是，过于限于具体的实践解读难免存在较大的逻辑风险，极易丧失从一般层面对地方政府创新的基本规律作出阐释的可能。尤其是在地方政府创新正呈蓬勃开展的当前，对其基本命题作出梳理和阐述显得异乎重要。

 

　　基于此，本文以中央编译局、中央党校和北京大学自2000年开始联合举办的“中国地方政府创新奖”项目为基本素材，试图分析蕴含于地方政府创新实践中的动力要素、创新主体及其可持续性等命题。之所以选择以“中国地方政府创新奖”为分析蓝本，主要是基于两点考虑：一是这个项目涉及面广——据举办方介绍，从2000年至今，先后举办过七届，参与申报的项目共计近2500项，最终入围项目共计155项。二是这个项目影响力大——它经过“地方政府申报—专家评审—公众投票”等程序，其社会影响力甚为广泛。从这个角度看，选择这些素材具有一定程度的说服力，有助于分析地方政府创新的三大基本命题。

 

　　一、创新的动力是什么

 

　　如同个体实施某种行为有其动力因素的刺激一样，地方政府之所以推动创新，同样有其源动力。不同的动力因素决定着地方政府创新的内容、形式和效度。从“中国地方政府创新奖”入围项目来看，当前地方政府创新的源动力可以简要地归结为三个层面：问题倒逼型动力、绩效竞争型动力和主动发展型动力。

 

　　就问题倒逼型动力而言，它占主体。中央编译局比较政治与经济研究中心主任杨雪冬研究员是“中国地方政府创新奖”的具体实施者。其研究表明，在这些入围项目中，平均高达77.1%的项目源于“解决当时工作中出现的突出问题”。这充分说明，问题倒逼已然成为地方政府创新的重要动力。所谓问题倒逼，简而言之就是遭遇发展障碍的地方政府为解决摆在眼前的现实难题，不得不在体制框架内发起具有可操作性的创新举措，以提升地方治理绩效。那么，地方政府创新到底要解决哪些现实问题呢？这些问题就是自改革开放以来，伴随总体性社会的逐渐解体、市场经济的发育及利益主体的意识觉醒，地方政府必须面对的现实难题。其间，既有产业结构的转变、生态环境的破坏、利益结构的嬗变，也有公众政治需求的增长、官民关系的紧张、政府权能监控的低效等等。这些问题成为横亘在地方治理过程中的巨大掣肘，严重影响了区域经济社会发展的整体水平。因而，成为地方政府创新要重点解决的现实问题。中国地方政府创新的动力总体上看就是源于解决这些突出难题。如获得2014年入围奖的江苏省太仓市“政社互动”创新实践，就是为了解决基层社会管理中存在的政府与基层群众自治组织职责交叉、权限不明、基层自治能力弱化和缺失等难题。

 

　　就绩效竞争型动力而言，其比例也不低。荣迪内利（Rondinelli）在分析西方政府创新时，认为其动因“源于政治领袖和政府外精英的战略构想，政治领袖的战略构想有时能为政府设置全新的方向和日程，带来创新”。[1]也就是说，地方官员之间的竞争是地方政府创新的重要推动因素。在中国地方政府创新的系统工程中，地方官员是领跑者和实践者，其敢闯敢干的精神直接决定着创新实践的起步萌发和开花结果。也正是有了这种动力因素，才出现了为人们所熟悉的形形色色的“晋升锦标赛”。这种“晋升锦标赛”栩栩如生地描绘了地方政府是如何推动创新实践的产生和发展。尽管一定程度上讲，缘于绩效竞争而来的地方政府创新附带上了深为人们诟病的“形象工程”、“政绩工程”，但是它在客观上实实在在地推动了政府创新的前进。不同于商业创新可能提供诸如奖金、利润等物质回报，地方官员推动政府创新的重要目标之一就在于获得政绩回馈。他们希望通过显著的创新，向其上级释放“信号”：让上级关注自己，赏识自己，进而被贴上“年富力强”、“独当一面”、“敢作敢为”、“积极进取”等进步标签，从而向其上级展示个人能力。事实上，从样本来看，因积极推动创新而获得擢升的地方官员并不在少数。如，浙江省温岭市开创的民主恳谈实践，其力推者之一的原泽国镇党委书记后来晋升为温岭市副市长；重庆市开县麻柳乡“八步工作法”的开创者也随后由乡党委书记岗位调整至县编办主任。

 

　　就主动发展型动力而言，同样是地方政府创新的重要动力。制度经济学认为，“如果组织或操作一个新制度安排的成本小于潜在制度效益，就可以发生制度创新。”[2]地方官员虽然是一个具有理性特质的“政治人”，谋求政治收益是很多人的政治生活指向，但也不乏一些地方官员主动迎合地方发展需求而推动创新。之所以如此，主要是因为它是在新的历史时期，提升政府能力、实现公共利益最大化、构建良好官民关系、提升地方治理绩效的关键举措。也就是说，一些地方政府围绕拓展区域发展空间、吸引具有流动性要素而实施创新，以增强区域竞争优势。梳理已经入围“中国地方政府创新奖”的155个项目可以看出，主动发展型的创新举措大约占五分之二。尽管相比于问题倒逼型的创新项目而言，这个数字较低，但是也表明了地方创新的一个基本动向。如北京市西城区改进基层政府公共服务项目、江苏省公安厅执法告知服务制度、深圳南山区和谐社区双向互动制度创新、山东省莱西市为民服务代理制等等都属于这一类型。

 

　　二、谁来决定创新的内容及过程

 

　　当创新具备一定的动力和条件以后，谁可以推动创新从构想走向实践？换句话说，在创新成为一种时代特征的背景下，谁来决定地方政府创新的内容及过程？

 

　　现代政治生活实践表明，政府创新是现代治理的永恒主题。现代治理强调合作、互动，主张公共事务由利益相关者共同参与、合作治理。由此可见，地方政府创新的内容及过程不应由某一方决定，而是由政府、公民、社会组织、市场等主体共同决定。“中国地方政府创新奖”的入围项目很清晰地告诉人们，政府和公众等多元主体都可以看作地方政府创新实践的推动者。

 

　　但是，一个很明显的事实是，“在复杂多样的地方创新活动中，地方政府是第一推动集团”。[3]地方政府之所以成为第一推动集团，同两个因素直接相关。首先，同政府的本质使命密不可分。霍布斯、洛克和卢梭等社会契约论者在论述政府起源时较为一致性地认为，人们为了告别杂乱无章的“自然状态”，通过委托授权和订立契约的方式组成了共同体。这种共同体就是政府。由于是通过契约组建而成，因此，共同体（政府）与人民（主权者）之间是代理——委托的关系：政府只不过是按照人民的意愿行使委托的权力而已，当政府违背授权的意愿时，主权者可以限制、改变乃至收回权力。也就是说，“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们”。[4]政府作为人民权力的委托者，“必须按照委托人的意愿行使所受托的权力，必须维护个人得以安全的享受他所有的一切”。[5]社会契约论的这一核心思想说明，任何政府若想维持持续运转，就必须回应其授权者的基本诉求。所以，恩格斯指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[6]政府何以执行其社会职能？在新时期，积极推动创新就是重要之举。所以，一定意义上讲，当前地方政府积极推动创新，亦是其本质使命使然。其次，同地方政府所具备的优势直接相关。春江水暖鸭先知。地方政府直接同公众打交道，能及时和直接了解公众的偏好和需求，也能直接调配治理资源，具备解决公共问题而启动创新的得天独厚的条件和权能。在这一点上，中央政府和公民个人都不具优势。从已经开展的七届地方政府创新奖的基本素材看，80%的创新实践都来自地市政府和县区政府。这说明，将地方政府看作创新实践的主要推动者并不为过。

 

　　“在中国，相对于强大的国家和政府来说，社会还处于发育之中，其主动提出要求的能力有限，并且也缺乏足够的渠道把这些要求和意见输入到政府系统。但这并不否认社会对政府创新没有要求，而是说它的要求需要被发现并引导。这样，创新者的重要性就凸现出来。他们是社会潜在要求的发现者、汇集者以及回应者。他们不仅包括政府官员，还包括社会中的积极分子”。[7]这告诉人们，与地方政府成为创新实践的当然推动者相对应，公众也是创新实践的重要推动力量。在这个过程中，公众主要是发挥推波助澜的促动作用：于起步阶段，公众主要是发挥发现问题，给政府施加压力，以促使政府变压力为动力；于发展阶段，公众主要是以参与者的身份积极投身实践；于成熟阶段，公众则以参与者和监督者的双重身份，维持着实践的继续推进。陈雪莲的案例分析表明，群众的支持和参与在创新实践的产生、发展过程中的作用“异常明显”。近年来，随着改革进程的不断深入，中国民众的民主法治意识和参与意愿都得到了显著提升，它在无形之中推动了地方政府创新的萌生、发展和持续。因而，反过来讲，“只有将社会力量与社会公众纳入创新的设计与实施中才能促进政府与社会的和谐互动，从而为地方政府的创新提供持续力”。[8]

 

　　三、创新何以持续

 

　　地方政府创新的可持续性虽然如此重要，但是，当前一个尴尬的情形正在显现：一边是地方政府层出不穷地推动创新，另一边却是一些创新探索难以为继，缺乏可持续性，有的项目甚至在很短的时间内就偃旗息鼓、昙花一现。长期关注“中国地方政府创新奖”项目的包国宪教授通过对已经获得入围奖的112个项目的回访研究发现，真正持续发展的仅有34个，仍需后续跟踪的有4个。这实际上意味着只有33.9%的案例是可持续的。作为“中国地方政府创新奖”的具体组织实施者之一的高新军研究员的分析更为直观：在那些获得入围奖的项目中，“差不多三分之一名存实亡了”。

 

　　这启发人们在高度关注地方政府创新的过程中不能忽视创新的可持续性。如果说积极的“创新冲动”能从正面激发创新行为的产生，那么不具备可持续性的探索则会留下“伪创新”的嫌疑。尤其是在对地方政府的言行充满复杂期待的当前，地方政府能不能行之有效、一以贯之地推动创新，决不是可有可无的话题。事实上，地方政府创新的可持续性是地方治理结构优化和地方治理能力现代化的题中应有之义。

 

　　那么，要使地方政府创新可以持续又需关注哪些重要因素呢？对此，可从三个层面展开分析。首先是制度化能力要素。所谓制度化能力是指地方政府在推动创新的过程中，能够将已经取得创新效应的举措稳定、规范下来，不因外在环境的变化而变化，不因推动者的意愿改变而改变，进而能让创新实践持续运行下去。事实上，“地方政府创新制度化能力在很大程度上影响着地方政府创新的可持续性，从而影响着地方政府创新的绩效，而且也在很大程度上决定了地方政府创新的制度安排”。[9]缺乏持续性的创新实践大多都是因为制度化能力欠缺而逐渐停滞。笔者对155个入围项目的跟踪研究发现，难以持续的项目约占五分之三。而这些项目之所以缺乏可持续性，主要原因就在于地方政府的制度化能力较弱。地方政府创新的制度化能力较弱，除了其自身能力有限以外，还同中央政府的制度供给能力不足有关。在中国地方政府创新实践中，“试点—推广”是一种较为流行的模式。它能针对创新探索中的不确定性，在可控的范围内进行“试错”。一旦试验失败，则可以随时叫停，以致不会对整个政治系统产生负面影响。然而，这种“试错”机制并没有规定所有试验成功的创新探索都应由中央层面得以全面推广。于是，就会出现创新过程中中央政府制度供给能力不足进而潜在制约地方创新继续深入推进的困境。一些本应由中央层面作出规范、指引或者说明确的规章制度不能适时出台，最终就会使地方政府创新出现左右摇摆、举棋不定的尴尬情况。

 

　　其次是个体化要素。在中国地方政府创新实践中，地方官员个体化因素是非常重要的影响源。“事实上，通过对我国地方政府创新的案例分析，我们发现创新的推动者是具有企业家精神的‘政治企业家’，即推进政治变革和制度创新的基本主体。他们对于创新具有敏锐的直觉、果断的判断力和睿智的决策，善于吸收新技术和新知识、利用新方法和新思维，对原有的资源进行创造性组合，从而找到解决实际问题的突破口，实现政府创新”。[10]也就是说，地方官员的个体推动不仅是地方政府创新萌生的动力源泉，而且也是创新实践持续发展的影响要素。影响地方官员持续推动创新的个体化因素有两个方面。其一，地方官员对推动创新的“成本—收益”函数的理性算计。理性的地方官员在推动创新实践伊始，就会进行成本—收益核算。只有当他们认识到因创新而来的收益大于成本时，才会愿意推动创新。这也就是为什么地方政府更愿意选择成本小而晋升机会大的领域进行创新。一般而言，在创新开始，其投入的成本和获取的收益都较大，但是随着实践的不断推进，也会出现边际收益递减的情况。一旦出现收益递减，作为理性经济人的地方官员投入创新的精力就难免会削减。这个判断已成为诸多研究者较为认可的基本结论。其二，地方官员领导岗位变更的影响。从博弈论的角度看，地方官员“是利用政治组织实现经济功能的政治企业家，即他们在与中央政府和微观主体的博弈中，将努力通过追逐潜在暂时的制度收益来显示政绩，从而使自己的政治资本增殖”。[11]所以，地方官员总是希望在自己主政一方的时候推动所在区域的创新。而一旦离开，其下任未必能扛起继续推动创新的大旗。这正是很多创新实践遭遇“人走政熄”的重要原因。中央编译局高新军研究员的跟踪研究也证明了这一点：一些创新探索之所以名存实亡，其主要原因就是当初推动创新的领导调离这一工作岗位。

 

　　最后是事件性影响因素。如前所述，问题倒逼是地方政府创新的主要动力。诸多创新探索的启动与地方政府当时所面临的突出问题和危机直接相关。这种危机既有权威性危机也有管理型危机。周红云的案例研究表明，政府创新不是个别领导的突发奇想，更不是闭门造车，而是被各种各样的矛盾和紧迫问题“逼”出来的。问题可以“逼”出创新，这实际上也蕴含着一种可能：当面临的突出问题得到解决以后，继续推动创新的动力也会随之受到影响，创新便缺乏可持续性。这是事件影响因素的第一层含义。除了问题刺激对创新的可持续性有影响以外，上级政府的支持也是重要的事件影响因素。实际上，很多创新实践都是在上级允许或默认的情况下以适应性创新的形式呈现出来，这是较为普遍和稳妥的举措。上级政府的支持会给推动创新的下级政府以首肯性的暗示，继而成为地方政府创新启动和扩散的重要因素。而反过来，这也意味着上级不明确表态或反对的态度将会导致创新的中断或遭遇挫折。从155个入围项目的跟踪研究可见，由于挑战了上级法规，或者是违背了上级领导的要求，或者丧失了体制内的政策支持，有些创新便在可持续发展的征程中前景不明。