从《办法》到《条例》，融资担保监管的立法进阶，将促使行业优胜劣汰，推进监管更好落实。

　　

　　不良贷款率和代偿率居高、违法边界模糊、破产跑路频发，从2011年起延续至今，衰落乃至死亡的阴云始终笼罩着全国的融资性担保公司。

　　

　　8月12日，国务院法制办出台《融资担保公司管理条例(征求意见稿)》(下称《征求意见稿》)及说明，向社会公开征求意见，业界对此翘首期盼。

　　

　　我国现行对融资担保行业的监管依据是2010年3月开始实施的《融资性担保公司管理暂行办法》(下称《办法》).

　　

　　《办法》由国务院七部委联合颁布，在法律位阶上属于规章；而《征求意见稿》由国务院制定，在法律位阶上属于行政法规 ，比规章级别更高。

　　

　　金融专家孙飞告诉《法人》记者：“融资担保公司由地方政府审批，而制定审批依据的是国务院组成部门，二者级别一样，执法过程出现对法条的理解冲突时会很麻烦。《办法》调整为《征求意见稿》之后，将有利于融资担保法令的有效执行。”

　　

　　《办法》已难适应实际需要

　　

　　《办法》实施5年来，我国融资担保业快速发展，截至2014年12月，全国共有融资担保公司7898家，在保余额2.74万亿元，其中融资担保在保余额2.34万亿元，对于促进资金融通、支持实体经济发展，特别是缓解“三农”和小微企业融资难融资贵，发挥了积极作用。

　　

　　“《办法》已难以适应当前和未来行业发展和监管的实际需要。”国务院法制办在关于《征求意见稿》的说明中明确指出。

　　

　　一是《办法》作为部门规章，无法设定行政强制措施和有效的行政处罚，监管部门缺乏对违规经营的融资担保公司的有效处理手段，违法行为得不到应有制裁，影响了监管权威性和行业长远发展；二是行业经营规则有待完善，审慎经营规则和风险控制要求已不能适应发展和监管的需要；三是融资担保公司由地方人民政府属地管理、国务院建立融资担保业监督管理协调机制的监管体制和监管责任有待明确、落实。

　　

　　财经专栏作家嵇少峰接受记者采访时认为：“当前的融资担保模式，本身是不可持续的，是畸形的，是违反市场规律的。融资担保公司出现的一系列问题，最根本的原因并不仅仅是担保公司的违法、盲目经营，而是其盈利模式本身就完全不可持续。”

　　

　　嵇少峰指出，担保公司一直依靠短期拆借放高利贷、虚假出资抽逃资本金、非法集资或非法从企业分用贷款等方式来弥补盈利模式的不足，获得利润。但这些手段在宏观经济下行、信贷流动性收紧的情况下立即暴露其危险的本质，加剧了平台的死亡。

　　

　　中国政法大学金融法研究中心主任刘少军教授告诉《法人》记者：“《办法》是在2010年颁布的，当时对融资担保公司业务中存在的问题还没有很清楚的认识，许多内容规定得不尽合理。随着融资担保公司数量的不断增多和业务规模的不断扩大，一些公司采取规避《办法》的手段，实质上进行非法经营，需要进行进一步明确规范。”

　　

　　《征求意见稿》三大亮点

　　

　　相比《办法》，《征求意见稿》明确了融资担保公司和融资担保业务的定义，对融资担保公司的设立、变更和终止，业务规则以及监督管理等做了规定。

　　

　　首先，《征求意见稿》对融资担保公司的设立、变更和终止作了系列调整。

　　

　　为从源头上加强对融资担保公司的监管，《征求意见稿》规定，设立融资担保公司以及融资担保公司跨省、自治区、直辖市设立分支机构须经监管部门依法批准，并规定了审批的条件和程序。

　　

　　在注册资本、对大股东和高级管理人员的要求上《征求意见稿》更加严格。其中指出，融资担保公司的实缴注册资本不得低于2000万元人民币；在融资担保公司持有5%以上股权的股东，应具有良好信用记录，近三年无违法违规记录。

　　

　　刘少军教授认为：“融资担保公司准入标准的提高，有利于提高融资担保公司的服务质量，在一定程度上起到防止其实施非法经营行为的作用。”

　　

　　《征求意见稿》还补充了融资担保公司市场退出和终止的方式：“融资担保公司或者其分支机构自取得融资担保业务经营许可证之日起无正当理由连续1年以上未经营融资担保业务的，由监管部门缴回其融资担保业务经营许可证。”

　　

　　北京问天律师事务所主任张远忠认为：“融资担保公司市场退出和终止方式的补充，有利于规范融资担保公司的有序发展，使其更趋于体现市场规律。”

　　

　　其次，《征求意见稿》对融资担保公司的经营规则也做出了更为具体的规定。

　　

　　根据意见稿，设立融资担保公司，应当经监督管理部门依法批准。除法律、行政法规另有规定外，未经批准的任何单位和个人，不得经营融资担保业务，不得在名称中使用融资担保字样；而且，融资担保公司须对担保责任和资产实行风险分类管理，融资担保余额原则上不得超过其净资产的10倍，不得为其控股股东和实际控制人提供融资担保。

　　

　　刘少军教授指出：“《征求意见稿》对于禁止经营的业务规定得更加明确具体，对防止融资担保公司变相非法经营其他金融业务有了进一步明确的限制，有利于明确监管尺度。”

　　

　　此外，《征求意见稿》还自上而下加强了监督管理力度，规定了违法行为的法律责任。

　　

　　刘少军教授认为：“《征求意见稿》进一步明确了跨区域设立分支机构各地方监管机构的监管职责，有利于实现对跨区域设立分支机构融资担保公司的共同监管，更好地进行监管协作。”

　　

　　张远忠律师亦认为：“对监管制度的完善有利于明确不同级别监管部门的监管职责，为其履行职务行为提供法律依据。对行政处罚额度的明确有利于其在实践中做出有法可依的处罚决定，减少由于规定空白导致的执法无据。”

　　

　　行业格局或将调整

　　

　　久旱遇甘霖，《融资担保公司管理条例》正式实施之后，是否会对融资担保行业格局带来一些调整？

　　

　　张远忠律师认为：“《征求意见稿》正式实施之后，将使得部分资金实力不足的融资担保企业退出本领域；同时，跨省级的融资担保公司将会减少，客观上使得实力强大的融资担保公司的发展前景更好。”

　　

　　刘少军教授则认为：“如果能够严格按照《征求意见稿》进行监管，能够促进大型融资担保公司的发展，使融资担保业由近万家小公司进行经营逐渐向由较少数量的大公司进行经营的方向发展，将有利于融资担保行为的健康发展。同时，《征求意见稿》允许存在多数组织形式的融资担保企业，为融资担保行业的多样化发展奠定了基础。《征求意见稿》进一步明确了融资担保企业的经营范围，如果能够加强监管，会减少融资担保企业非法经营的数量，有利于行业的长远发展。”

　　

　　不过刘少军教授还认为，虽然总的来讲《征求意见稿》是符合我国目前的现实需要的，但也有几点不尽如人意的地方。

　　

　　刘少军教授建议，《征求意见稿》还可以做出进一步的完善：第一，现实生活中经营融资担保业务的不仅是融资担保公司，也还有其他组织形式的机构，应该将《征求意见稿》的名称改为“融资担保机构管理条例”，以将同类行为进行统一规范；第二，一些重要的业务控制比例应该在《征求意见稿》中做出全国统一的规定，否则如果将权力授予地方政府，可能导致各地方之间监管标准不统一，导致监管套利和经营混乱；第三，没有明确规定融资担保公司的危机处置措施和危机处置责任，特别是没有明确规定跨区域经营的融资担保公司的危机处置责任，一旦出现经营风险会影响危机处置效率和效果；第四，许多概念没有明确的定义，内涵不够清楚，在具体执行过程中容易引起误解；第五，没有明确规定监管机构的具体违法责任，特别是没有规定监管不作为的责任，不利于促使监管机关努力工作。