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土地经营权确权登记颁证的“江西工作法”
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发布时间：2015-09-21 13:55:45
自2014年4月底正式启动以来，江西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作取得阶段性成果，形成了上下联动、主动作为、蹄疾步稳的好局面，改革进度居全国前列。
据江西省农业厅最新的统计数据显示，截至今年8月31日，全省所有的村民小组完成了调查摸底(第一次)公示，99.06%的农户完成了调绘勘测；97.98%的村民小组完成了调绘勘测情况(第二次)公示；47.25%的村民小组完成了证书填写情况(第三次)公示；全省56.09%的乡镇将有关数据录入了数据库；全省68个县(市、区)已陆续开展颁证工作。
据中国经济时报记者调查了解，江西省高度关注农村土地承包经营权确权登记颁证工作，全省上下联动、主动作为，被誉为“江西工作法”向全国推广。为此，江西省被农业部等国家部委列为今年全国九个全省推进试点省之一。
重在顶层设计
土地是农民从事农业生产最主要的生产资料。近年来，随着农村经济的发展，外出务工经商的农民日益增加，农村出现了规模不等、形式多样的土地流转。
上饶市远在秦汉时期就有鱼米之乡的美称，且历年来都是全国重要的商品粮基地。该市农业局局长徐裕兵对中国经济时报记者说，“农业仍然是江西省经济社会发展的‘瓶颈’和弱势产业，要解决好‘三农’问题，核心是完善农村基本经营制度，关键是要落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，其中的要害是要搞活土地经营权。”
据悉，江西省农业厅于2014年4月11日在南昌召开了全省农业系统深化农村改革工作的动员会。江西省农业厅按照部署成立了全面深化农村改革工作领导小组，抽调精兵强将组成了综合协调、政策指导、督导检查、宣传报道、信息平台建设5个工作组，具体实施全省的确权登记颁证工作。
“江西确权颁证的一大特点就是高位推动，当时省里一把手亲自抓这项工作，尤其是时任省委副书记尚勇任组长的省委农业和农村体制改革专项小组的成立，这意味着江西土地确权被当作硬性政治任务来抓。”江西省农业合作经济经营管理站负责人陈勋洪对本报记者表示。
对此，徐裕兵说，“省里对于土地确权特别重视，通俗地说是‘五级书记抓确权，四套班子齐上阵’，从省、市、县和乡，直至村组‘一把手’亲自抓，确权颁证是今年农村工作的重心。”
事实上，农村土地确权是一项涉及到农村制度性变革的大事，政策性强、要求高，牵涉面广且操作复杂。
对此，国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆对本报记者表示，“在目前农村土地所有权和耕地使用方向不得改变的法律体系框架下，如果没有政策面的强力推动，这会产生由于政策引导缺失而导致发展不平衡、组织化程度不高引致的流转不规范、配套措施落实不到位，甚至牵涉到产权制度关系难明晰而产生的融资难等问题。”
毋庸置疑，“江西工作法”首个特征就是顶层设计和有力的高位推动。“江西省土地确权不同于其他省份的先试点再慢慢推广模式，而是试点完成后迅速在全省大力推进。”陈勋洪表示。
对此，尚勇在去年4月28日的江西省土地确权会议上给予了充分的诠释：“为什么确权登记颁证工作要抓紧？因为拖的时间越长，既不利于土地流转和规模化、专业化经营，不利于提升农业现代化水平，也容易使事情复杂化甚至激化矛盾。同时还要处理好抓紧确权与精准操作的关系，快与准并不矛盾，只有准了才能更好地快、才是真正的快。所谓‘准’，就是要把农民的承包地面积搞准确。”
据悉，2013年11月，南昌市率先在全省出台了关于农村土地流转交易市场的意见和实施方案，安义县被列为该市两个试点县之一，同时安义县也成为此次土地确权的“模范生”。
在保留着上个世纪80年代建筑风格的安义县委大院，“在去年‘4·28’会议之后，全省的土地确权工作开始快速高效地全面铺开，当时县里四套班子都围绕着这项工作。”安义县农业局总农艺师张可钱对本报记者表示，“按照‘2014年5月份全面铺开，8月底前完成试点，11月底基本完成’的时序安排，采取‘边试点、边总结、边推广’的办法，县级层面先后召开调度会21次，现场巡查推进会3次，以点带面，整县推进。”
此外，江西省土地确权的制度建设也凸显顶层设计。据悉，去年4—5月，江西省政府相继出台了《农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》和《关于开展农村集体经济组织产权制度改革试点的意见》，江西省农业厅也相应发布了《农村产权制度改革实施方案》、《农村土地承包经营权确权登记颁证若干问题解答》、《深化农业农村体制机制改革50题问答》等指导性文件或知识读本。
“说实话，当时厅里为了起草这些文件读本搞了很多次调研，花费了大半年时间。”陈勋洪介绍称，今年刚过完年，结合群众路线教育实践活动，厅里组建了100多个调研组，深入到村组农户，广泛征求基层乃至直接面向农民征询意见，“去年至今，厅里还委派了100名‘处长下乡’协助土地确权，这几乎抽调了厅里一半的干部。”
上饶市农业局总农艺师朱长荣对本报记者表示，“省里对市级领导进行培训后，市里再对县(区)、乡镇、村、组等一级一级干部和登记工作人员进行专门培训，初步统计，上饶市各地共举办各类培训班800多期，累计培训8万人次。”
对此，弋阳县副县长张海清也深有体会地表示，“去年至今，土地确权就好比打仗，县里实行每日信息通报，各乡、镇、场、局每日下午4点以前，必须将本地的确权登记情况上报，编成工作信息，发给县领导小组、督导组成员及各乡镇党委书记。每周一督查，每周发一份简报，每旬以及每月都要发简报，开促进会等。”
与此同时，江西还将此项工作所需经费纳入财政预算予以保障，省财政已把1000多万元的专项启动经费，下拨到了各部门和各级政府。
对此，陈勋洪表示，一般情况下，保守以20元/亩计，全省4600余万亩的耕地，预算花费9.2亿元。但在实际操作过程中，不少地方支出明显超过20元/亩，这意味着全省完成土地确权登记发证，省、市、县预计出资超过10亿元。
目前，作为全省土地确权排名前列的上饶市，在经费安排方面也是积极行动，上饶市农业局农经科负责人徐几清介绍称，市本级一次性安排专项经费40万元，全市共预算各类专项经费12689.5万元，其中：测绘经费9680.5万元，工作经费1140万元，村组经费1869万元，并已全部落实到位。
深入田间地头 “零距离”参与
“要坚持尊重和依靠农民群众推进农村改革。”尚勇在此前的土地确权大会上表示，农村改革根本目的是让改革红利普惠农民，农民愿意不愿意、支持不支持、受益不受益，是判定改革措施正确与否、改革是否取得成效的重要标准。
对此，陈勋洪对本报记者表示，土地确权登记颁证的“江西工作法”核心的一条经验就是“把工作的核心放在村组，零距离地参与到农民群众以及田间地头”。这个办法找到了，关键问题就迎刃而解了。
“安义县是先有土地流转，后有土地确权，所以确权工作更为紧迫和细致，就拿《安义县确权登记颁证的实施意见》来说吧。”张可钱对本报记者介绍，按照“确实地、赋真权、准登记、颁铁证”的要求，坚决做到“四签两不准”(即群众开会通知要签收、参加会议要签到、表决投票要签名、通过方案要签字，不准代签、不准用铅笔、圆珠笔签字)、“四榜定案”(即摸底调查表、确权登记方案、勘界确权、农村土地承包经营权发证上榜公示)、“四相符”(即承包面积、承包合同、承包经营权证、登记簿相符)和“五到户”(即承包地块位置、承包面积、承包合同、承包经营权证、基本农田标注到户)，不发“纠纷证”，防止“后遗症”。
据悉，上饶市专门建立了“市县指导、乡镇主导、村组实施”的工作推进机制，以组为单元，以户为对象，层层落实责任，确保工作进度和质量。
朱长荣介绍称，自2014年8月份以来，上饶市委书记亲自动员部署，市长亲自调度促进，全市以“八个”连环组合拳强力推进农村土地确权工作，即：每日一调度，每周一督查，每旬一通报，每月由市政府主要领导主持召开促进会，每月由市委主要领导对落后县市区领导进行约谈，每日发布一条信息，每周印发一份工作简报，每旬发布一期督查通报。
据统计，仅上饶市级就召开了8次确权工作动员(协调、调度、推进)会，组织开展了10轮督查，进行了10次通报，发送确权工作短信10多万条，印发工作简报32期，切实高效地推进了上饶市农村土地确权登记颁证工作。
值得关注的是，这场涉及江西省4633万亩土地、864万农户、3482.6万农民、17414个村委会、20万个村民小组的确权工作该如何推进？这些复杂的程序，靠谁去执行实施呢？显然，更多要依靠村民小组长、靠理事会成员、靠村会计和靠村民。
毋庸置疑，这次土地确权颁证要把农民的土地面积查实、图纸画全、四至标清、登记造册、颁证确权，这些都将耗费很长的时间和人力。只有深入农村，依靠农民。对此，弋阳县农业局经管站负责人刘显金深有体会地对本报记者介绍称，“任务落实到各村民小组，由小组长具体负责，然后召开村小组全体成员会议协商，挨家挨户交心座谈，那些常年在外务工的农民，要挨个通过电话、短信、网络视频、QQ、微信等方式联系。确权过程多次公示，一定要做到每家每户全程参与、彻底明白。”
对此，负责土地确权工作的江西省农业厅副厅长唐安来表示，“把主阵地设在村民组”，最基础的工作靠村组和农民自己去参与，把群众积极性调动起来之后，各级党政部门一鼓作气，更加不能松懈。
“全市制定了县、乡、村、组四张工作流程图，按照项目化、时间表、责任人的要求，对12个县(市、区)加经开区和三管委共14个县(市、区)全部参加了农村土地确权登记颁证工作，涉及总农户数135.74万户，村民小组数2.5万个，而且都做了具体安排，明确了每个环节乡镇干什么、村里干什么、组里干什么。”徐裕兵说。
因地制宜不搞一刀切
按照2013年“中央1号文件”要求，农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是要进一步稳定和完善农村土地承包关系，解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。
因此，作为深化农村改革的基础性工作，土地确权涉及面广、工作量大。2013年，中央提出用5年时间完成这项工作，并于去年在山东、安徽、四川3省开展试点。由于工作难度较大，确权进展缓慢。
做好顶层设计只是第一步。确权工作涉及千家万户的切身利益，每个县、乡、行政村、村民小组的情况也是千差万别，因此，尽管有了顶层设计，也难以做到“一把尺子量到底”。
事实上，本报记者在调查采访中，多位采访对象表示，确权伊始，很多基层干部反映，新一轮农村土地确权的难点，在于政策上存在诸多不明确的地方，基层在操作时拿捏不准，因此不敢轻举妄动。
据悉，为破解这些难题，江西省先后派出100个调研组，深入全省432个乡镇、914个村、5450个农户和农业经济组织，访谈农民25196人次，形成调研报告300余篇。在此基础上，江西省出台了确权登记颁证工作方案，发布了《农村土地承包经营权确权登记颁证若干问题解答》和《深化农业农村体制机制改革50题问答》等指导性文件，为确权工作提供了较为完善的顶层设计。
始终坚持农民的主体地位，尊重农民的意愿，把改革政策向农民宣传好、解释好。据悉，安义县外出创业人员多，农民对土地的依存度较弱，土地流转的愿望强烈，土地流转需求较大。
对此，张可钱介绍称，安义县因“地”制宜，鼓励基层大胆尝试，看“地”下单，既提倡承包土地确权确地到户的主流模式，同时对存在因田园化、标准化改造提升造成耕地“四至”不清的村组，或是耕地大规模流转的村组，允许采用确权确股不确地的模式，对少数情况复杂的村民小组，允许两种模式并行的混合模式。
江西省农业厅厅长胡汉平表示，江西省在土地确权中明确提出，要以农民为主体，把主阵地设在村组，省里不搞统一模式、不搞“一刀切”。在牵住顶层设计“牛鼻子”、确保政策底线的情况下，赋予基层充分的自主权。确权方案制定、农户地块确认、矛盾纠纷化解等重大事项，都交由村集体或经济组织成员大会讨论决定。
近年来，一些地方采用“三年一小调、五年一大调”的方式对土地承包经营权进行了适度微调，这种做法已经成了当地约定俗成的机制。
对此，陈勋洪介绍称，鉴于频繁调地造成矛盾情况，这次确权登记颁证工作，江西给出了摸索与实践后的可行性方法和经验：在严格执行国家“基本不改变土地承包现状”原则的基础上，尊重历史、尊重现实、尊重群众。经群众一致同意，对因过去调地导致的不公平再次进行微调，之后则坚定执行稳定不变的政策，如群众不同意调整的就按照二轮承包合同进行。
事实上，现有的农村土地承包经营制度，是农村最基本、最重要的生产关系，是在一轮承包、二轮延包和后续完善基础上形成的，得到了农民群众认可。因此，江西的土地确权登记工作，不是推倒重来，而是进一步完善，不得借机违法调整和收回农户承包地。
对此，刘显金介绍称，“土地的确权能顺利推开，其中最根本的是让农民要有盼头。但是一定不能齐步走、一刀切。农村的情况千差万别，有退耕还林的，还有人为撂荒的，更为现实的是农村耕地质量是分等级的，亩产多少担谷子不同质量的土地相差很远，这就决定了在确权过程中一定要把握方法和步骤，工作程序要扎实。”
推动农业发展方式转变
作为全国粮食主产区，江西常年调出粮食达上百亿斤，是建国以来从未间断调出商品粮的两个省份之一。更为现实的是，随着经济社会的发展，这里的农村也开始面临着土地分散、比较效益低下、农村劳动力外流、结构性矛盾突出等问题，粮食安全如何保障？现代农业如何发展？
这意味着，在家庭联产承包责任制为农业农村带来几十年发展后的今天，江西的农村产权改革有着现实和历史的必要性。
叶兴庆介绍称，目前，粮食生产和农民收入都存在不可持续的隐患，即增长动力在衰减，农业发展要转向产量、质量、效益并重，农民收入方面要增加农民的社会保障，提升农民素质，加快城镇化。当前，我国农产品供给充裕，库存水平高，进口面临较好的国际环境，有条件也有必要推进新一轮的农业结构调整，发展优质、安全、高效的农产品生产，推动农业发展方式的转变。
据悉，2012年江西春晖生态蓝莓发展有限公司来到安义县投资种植蓝莓，在当地政府的帮助下，两年不到，成功流转土地3000多亩，其中1600亩种上了蓝莓，通过有机栽培、物理施肥等现代农业技术的实施，曾经贫瘠的土地变成了目前该省数一数二的蓝莓种植基地。基地形成规模后，每年将产生至少上亿元的利润。
正如尚勇在该省土地确权大会上表示的，江西的农村改革，目的是加快农民增收致富，提高农业现代化水平和效益，增强农村发展活力。江西的土地确权，也不仅仅是给农民“还权赋能”这么简单，它是改革的出发点和突破口，也在寻找一条城乡一体化的新路径。因此，谋的是全局，而不是局部。
事实上，农村土地承包经营权确权登记颁证有利于维护农民合法权益，调动农民生产经营积极性。按照《物权法》的规定对农村土地承包经营权进行登记颁证，是建立城乡统一不动产登记制度的重要举措，能够依法落实农民的土地财产权，让农民的财产权益依法得到有效保护。
在弋阳县葛溪乡，多位村民在谈及土地确权登记颁证的作用时称，“土地有身份，流转有依据，借款有保障，创业有资本，合作有基础，种田有责任。”
江西省农业厅副厅长唐安来介绍称，“过去搞投融资体制改革，但是很难深入，农民贷款难的问题始终没有得到解决；地方也在不遗余力培育农村综合产权交易平台，但由于基础性的工作没做好，这个市场就形同虚设。这次确权把基础性工作做好了，农民有了这个证，将来可以贷款，把资源变资产、资产变资本。”
据悉，2013年年底，江西就启动了农村土地流转平台建设试点，力争用两年左右的时间，逐步建立起规范有序、信息快捷、网络健全、公平合理的市、县、乡三级农村土地流转交易市场。去年1月，该省首家县级农村土地承包经营权流转交易中心——南昌县农村土地承包经营权流转交易中心正式挂牌。
在安义县农村土地流转交易市场，张可钱指着电子显示屏幕滚动着的供求市场信息介绍说，“乡交易市场负责收集土地流转面积、流转年限、流转价格信息；县交易市场负责指导确定流转价格、交易，指导签订流转合同、登记备案发证，指导监督合同履行、调解仲裁纠纷。”
“关键是要放活经营权，引进和培育现代农业新型经营主体，发展现代种养加工业，要向新型经营主体倾斜。各地要根据实际情况，注重引进和培育一批农业龙头企业、种养专业大户、家庭农场，特别是要注重扶持发展农民专业合作社。”徐裕兵介绍称，比如：横峰县从上海引进了葛饮料生产线，年加工量20万吨，年产值可达50亿元，带动了5万亩葛根种植，每亩收入2万—3万元，企业与农民实行订单收购，种、加、销一条龙。
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