中国政府网近日转发国务院印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称《意见》），旨在全面部署加强地方政府性债务管理。此举被外界普遍视为继今年8月31日全国人大常委会通过第四次提交审议的《预算法》修正案草案中明确“地方政府可以以发行债券的方式举债”之后，又一促进地方政府举债行为更趋阳光化、规范化的重要举措。

　　《意见》全文四千余字，对地方政府如何借、如何用以及如何还债等关键问题都有明确规定，由此，社会舆论也不乏对《意见》冠以“地方政府举债方向性纲领”的说法。

　　然而，针对《意见》释放出的诸如中央政府明确不救助原则，以及融资机制、规模控制、预算管理、纳入政绩考核等一系列政策要求，是否能让长期处于制度外边缘的地方债拉回制度框架内行事，中国经济时报记者于10月7日专访了长期关注地方政府举债行为与地方经济发展关系的国家发改委国土开发与地区经济研究所区域发展研究室副主任贾若祥，以期释疑。

　　新政意在强化中央及地方监管

　　在贾若祥看来，《意见》明确的政策要求中，最重要的是对外明确了“中央政府不救助”的原则。“对于地方政府举债，《意见》赋予了中央政府角色转变的契机，即从以往的兜底地方债务的"总负责人"转向了兼具针对地方政府举债的规则制定者和监管者的双重职能。”贾若祥说。

　　近年来，地方政府举债行为走过了一条需求无序发展轨迹，其中，监管的缺位无形中加剧了地方债务规模的持续扩大。据贾若祥介绍，一直以来，地方政府发债都是无法逾越的红线。这源于1995年颁布的《预算法》明确规定：即除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，“然而，地方政府在城市建设和经济发展中又的确存在着明显的举债需求。”

　　贾若祥表示，自2009年，为应对国际金融危机，扩大政府投资能力，国务院允许地方政府发行债券，由中央代理发行，财政部代为办理偿还手续，列入省级预算管理。至此终于拉开了地方举债的序幕。

　　“显然，中央代理发行仍是中央政府发挥兜底作用的变相表述，一定程度上自然会弱化地方政府作为地方债务主体的权责意识。”贾若祥认为，既然《意见》明确了中央政府不救助的原则，其背后势必将不断强化中央的监管以及地方政府的自律作用。

　　“《意见》明确的将地方债务作为硬指标纳入政绩考核、建立地方政府性债务风险预警机制以及政府存量债务要逐级汇总上报国务院批准后纳入预算管理的政策要求都是勒紧地方政府举债监管口子的直接表现。”贾若祥强调，应该以《意见》发布实施，强调更好地发挥市场力量为契机，促使地方政府举债实现发行和偿债责任的对等，促使地方政府在举债过程中承担更多责任。

　　适度举债利好地方经济发展

　　贾若祥认为，适度发行地方债务对促进地方经济发展显然是有益的。但必须以对地方政府偿债能力的严格评估为基础。“评估要基于合理的举债规模，并对偿债能力进行科学、合理、综合地评估，据此决定发债数量，杜绝出现过度发债转嫁上级政府甚至留存至下届政府的局面。”贾若祥强调，无论是中央政府还是地方政府举债，相关政策制定都必须以此为前提。

　　贾若祥认为，此次《意见》显然考虑了举债融资机制建设以及规模控制和预算管理政策设计，这对解决如何借、如何用以及如何还债等关键问题将明晰规则。根据《意见》要求，地方政府举债须按照“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的原则，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。

　　一是加快建立规范的地方政府举债融资机制。赋予地方政府依法适度举债权限，允许地方政府发行政府债券规范举债；推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营；剥离融资平台公司政府融资职能。

　　二是对地方政府债务实行规模控制和预算管理。地方政府举债不得突破批准的限额，债务限额由国务院确定并报全国人大或其常委会批准；地方政府在限额内举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出；把债务收支分门别类纳入全口径预算管理。

　　“以上两点要求的制定和实施势必将为规范地方政府适度举债加以约束，同时，亦将为地方政府适度举债形成重要的基础和前提。”贾若祥认为，《意见》的一系列规范地方政府性债务的管理机制建立，将促使地方政府举债规模更趋合理，同时促使地方政府合理的债务需求和举债能力更加匹配，防止债务需求规模超过合理需求的债务扩大情况的出现。

　　“可以预见，通过《意见》规定的责、权、利三者统一，配合中央及地方政府的共同监管，将不断促进地方政府举债逐步走向规范。”贾若祥说。

　　规范制度配套防范陷入债务陷阱

　　对于地方政府举债，坊间一直存在反对声音，理由主要集中于财政收入逐年递增、政府预算支出约束机制缺位、中央担保兜底地方举债将加剧地方举债规模冲高等。尤其是美国底特律在2013年宣布破产以后，有关地方政府大规模举债或导致政府破产、失信于民的担忧日益强烈。

　　实际上，此次中央明确放开长期紧闭的地方政府举债的政策大门，同样不乏担忧者。也有担忧者对《意见》意在尽快促成地方举债制度化、透明化的政策方针能否避免地方不再陷入举债规模增大以增加投资资金的恶性循环或怪圈之中心存疑虑。

　　对此，贾若祥认为，避免地方政府陷入大肆举债，最关键的是要通过政策实施，刺激实体经济发展，弱化纯粹依靠政府投资刺激经济发展的模式。“地方政府举债是获得投资的一种手段，而非目的，因此，如何确保投资按时获得回报对于债务发行而言至关重要。”贾若祥说。

　　而对于前述出现的类似底特律政府破产情况的担忧，贾若祥认为，底特律破产既有其债务风险控制不利的因素，也有其产业转型的因素，其中，政府对债务风险的控制缺位值得各方借鉴。

　　“现在看来，我们的地方政府出现政府破产的可能性不大，毕竟，我国对债务风险的控制还是比较严格的。即便是局部地区存在这样的风险和可能，我们也可寄望于中央政府对地方政府发债行为的规范和引导予以纠正，从而逐步消化风险。”贾若祥建议，政府需要把重点放在规范经济发展环境和经济发展秩序上，为实体经济发展创造更好的平台，将经济发展动力让渡给企业，促其发挥配置资源的基础性作用，优化资源配置。

　　“不难发现，防范政府陷入地方债务陷阱，既需要一系列发债机制的制定和监管的约束，也需要相关金融、财政以及产业等配套政策的实施。”贾若祥说。