● 中国社会科学院金融研究所
资本市场研究室主任 张跃文
维护金融稳定、有序防范和处置金融风险，是增强金融服务实体经济能力和确保金融体系稳健运行的关键举措。维护金融稳定已经成为国家在战略层面重点关注的问题。随着实体经济进入高质量发展阶段，与金融市场波动、落后产能出清有关的金融风险事件还会出现，维护金融稳定和确保金融体系关键功能正常运行的任务十分繁重、高度敏感且涉及多部门协作，因此需要通过立法方式明确责任分工、风险处置机制和具体责任追究。鉴于多个金融监管部门都涉及金融稳定工作，且在各自部门规章中早有规定，从工作协调机制的角度来看，需要有上位法对各部门规章进行统合，以便形成完整统一的金融稳定法律法规体系。
人民银行此次发布的金融稳定法(草案征求意见稿)，对于金融风险防范、化解、处置和相关法律责任作出原则性规定，对于国家金融稳定发展统筹协调机制及其办公室的组成和职能定位进行了具体描述，提出了金融风险处置所需资金来源以及建立国家金融稳定保障基金的初步设想。人民银行就这部金融稳定法草案公开征求意见，表明该法还处于立法的早期阶段，社会各界仍有充分时间对这部法律的立法必要性、可行性和主要内容条款进行讨论。
针对草案征求意见稿，有几点未必全面的意见供有关方面参考和社会各界讨论。第一，关于法律名称。本法名为金融稳定法，但主要内容是关于金融风险防范、化解和处置，虽然金融稳定包括了应对金融风险的内容，但其并非唯一内容。草案提出：“维护金融稳定的目标是保障金融机构、金融市场和金融基础设施持续发挥关键功能，不断提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力，防止单体局部风险演化为系统性全局性风险，守住不发生系统性金融风险的底线。”建议草案在现有内容基础上，就保障金融体系持续发挥关键功能方面制定相应条款和内容，或者可以根据当前草案的核心内容将法律名称变更为《金融风险处置法》。
第二，关于金融风险的界定。金融风险防范化解的关键是消灭金融风险源和阻断风险传播渠道，因此识别和管控风险源及传播渠道是关键。金融风险源至少应包括金融机构风险、金融市场风险、金融基础设施风险、金融政策风险和外部输入风险，风险传播渠道包括信息外溢风险和金融交易风险等，可见金融风险内涵十分丰富。虽然草案未明确指出，但从行文中可见其对金融风险的界定主要限于金融机构风险，建议将其他主要金融风险源和传播渠道也涵盖进来。
第三，关于责任主体的界定。草案中多次提到国家金融稳定发展统筹协调机制，确认其为指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作的责任主体，在文末还特别说明该协调机制是多部门参与的工作协调机制。但是，一种协调机制是否具有法人或者类法人地位，以及是否能够担任如此重大责任的承担主体？建议在相关方面进行明确。
第四，关于金融稳定保障基金。采取建立稳定保障基金的方式弥补风险处置资金不足是必要措施，关键是资金从哪来、如何管和怎么用。关于基金筹集，草案提出由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成，建议对出资方的出资性质是什么，是否应当享有诸如优先受援权等相应权利，受援机构的股东或者利益相关人是否需要偿还基金出资等问题进行明确。虽然草案提出金融稳定保障基金具体管理办法由国务院另行规定，但既然在法律草案中单列条款对基金进行说明，需对前述重大问题做出比较全面的原则性规定，否则可以不必单列条款。
第五，关于问责。草案第五章提出，国家金融稳定发展统筹协调机制对重大金融风险形成、扩大、蔓延或者处置不当负有直接责任的地方、部门以及有关单位和个人，可以采取约谈、内部通报、责令作出书面检查等措施予以问责。相较于不当行为导致的严重金融风险及直接经济后果，上述问责措施是否过轻？同时，本章较多强调对主管部门及责任人滥用职权、玩忽职守行为的问责，建议对相关部门不当政策导致次生风险的问题也进行明确。
国家法律作为上位法，对于行政法规、部门规章乃至具体政府管理行为都会产生深远影响。我国立法流程严谨审慎，参与机构和人员众多，目的是为了充分吸收各方面意见，使法律文本具有权威性、科学性、代表性和可执行性。金融稳定是金融领域的头等大事，其牵涉问题复杂多元，相关部门急需上位法提供执法依据，意图完全可以理解，笔者认为也确实有必要推动。本次草案征求意见稿的发布，是金融稳定法的首次立法尝试，有些问题的解决可能需要更多的实践经验积累和部门协调，短期内急不来，要给相关部门、众多金融机构和市场投资者以足够的时间和发言权，在交流和实践中逐渐梳理出共识性的立法思路。