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　　在众多有关新型城镇化的议题里，农垦所属国有农场的小城镇式发展凸显独特：国有体制下，农场以农业产业为发展动力，而在多年的市场自发行为下，农场辐射、积聚了周围乡镇、农村的村民，一条农业产业链上，形成了一个稳定的小城镇生态，农民可以在此实现职业身份的合理转变。

　　但同时这也给传承农垦“办社会”传统职能的农场带来了巨大财政和行政压力，而安徽蚌埠龙亢农场通过多年的实践，正在探寻一条解决固有体制性矛盾的合理路径。这条路，路漫漫，持续发展可收获；这条路，其修远，必须上下而求索。

　　在安徽省蚌埠市的龙亢农场，正进行着一场以国有农场为主体的小城镇建设试验，并试图借此实现农垦体系内的突围。

　　按照预想，该小城镇建设试验方式将交织农业产业链上下游，“因农而兴”。近日，“农垦新型城镇化建设现场会”在龙亢农场举行。农业部农垦局局长王守聪在接受记者采访时表示，“农垦小城镇建设围绕农字做文章，是实现农民低成本就地城镇化的重要载体，与农业现代化生产相得益彰、互相促进”。

　　然而，垦区农场因其“国有”身份及由此引发的权责不清晰，使得多数农场在推行城镇化进程中面临尴尬：大多农场不能纳入所在省份的城乡统筹发展规划；既要向企业看齐纳税，又要向政府看齐办社会，资金掣肘难解。

　　不过，农垦亦在努力治愈这种身份认同焦虑。在有关城镇化建设的“三段论”里，作为全国唯一一个“创新垦地合作”试点的龙亢农场，已然形成一个典型样本：国有农场必然要办国有农业企业，农业产业必然引来农民就业，所以小城镇式发展成为必然。

　　小城镇式发展，成为龙亢农场城镇化建设的逻辑基点。

　　农垦的身份认同焦虑

　　从安徽蚌埠市区出发，在蚌宁高速上行驶半个多小时，怀远出口进307省道之后，大多数外地人会搞混接下来两个地标的从属关系：龙亢农场与龙亢镇。

　　“许多人会问我们，你们农场到底在龙亢镇的什么位置？”一位龙亢农场职工告诉记者，“其实，我们与龙亢镇没有从属关系，从级别上看，我们与县同级；从地缘上看，我们归怀远县下辖，但实际上，过去十多年来方圆36平方公里内的基础设施建设，是农场负担着慢慢发展起来的，而对乡镇，都是市县公共财政划拨”。

　　事实上，定义不明晰所带来的“别扭”远不止概念混淆这么简单。

　　对于大多数毗邻农村村落建场的国营农场而言，其少则数十、多则上千平方公里的土地并没有物理边界。因此在计划经济时代，农场因其自建的学校、医院、农产品加工业和农资服务业等，成为农场周边区域农民所向往的地方，当这些农民被吸引前来的时候，留给农场的唯一选择，便是开启城镇化建设。

　　而这样的城镇化建设，也让大多数农场背负上了沉重的负担：农场因其经营性质和拥有职工被当成企业看待，每年需要上缴利税，但同时因国有的性质，它又需承担起“办社会”的职能——修路搭桥、修水供电、开办学校医院、甚至警局法院。

　　“国有农垦从建立之初就带有产业综合性和地域社会性的根本属性，农垦企业一般区域范围大且没有物理边界，农工及其家属的生产、劳动和生活都在农场中，国家当时直接赋予农场一些政府职能。”光明食品集团审计部副总经理朱继宏认为，“随着经济体制的改革，国有农垦也在进行变革，但现行管理体制限制了国有农垦的发展，社企不分已成惯性思维”。

　　他表示，在国有农垦中，企业职能、行政职能和社会管理职能相互交叉，主要领导由政府发文任命，工作变动可在政府和企业之间，农场的企业、行政和社会管理等相关职能无法分清，有些国有农垦企业虽然经过体制改革，但也只是剥离政府职能，减轻社会负担，由于国有农场内的许多设施具有经营性和公益性双重特性等原因，比如农场内的道路和桥梁建设和维护，公益性和经营性交织在一起，并不能做到社企真正的分开。

　　事实上，过去数十年间与地方政府的关系，也是农垦体系需要直面的另一个问题。

　　“就城镇化而言，由于农垦城镇不是国家建制城镇，因此极易在城镇建设和社会发展方面受到制约。”一位地方农垦负责人告诉记者，“一是城镇支撑产业，国家建制城镇可以根据国家有关规定，在土地使用、税费收缴等方面制定招商引资优惠政策，而农垦城镇由于非建制城镇，没有土地管理和财税的职能；二是城镇建设得不到市县级公共财政资金支持，需要市县级公共财政资金配套的建设项目往往是垦区各局场自筹；三是社会公益事业也得不到公共财政保障；四是虽然很多地方省级政府已经规定对垦区上缴省财政的土地有偿使用费，扣除必要支出后全额专项用于垦区城镇基础设施建设和土地开发，但许多地方执行起来难度很大”。

　　所以，当2011年龙亢农场在全国1800个农场中获得“全国农村改革试验区”唯一资格，以承担“创新垦地合作发展模式”的改革任务时，农垦实现体制内突围的机会到来了。

　　垦地合作体制内突围

　　寻求体制内突围的龙亢农场，已尝试重构与地方政府的相处方式多年。

　　2006年，龙亢农场产业集中区成立，被赋予一定的行政管理职能和相关优惠政策。按照规定，怀远县以“双返还”政策，即农场区域内产生的税收和土地出让金县级可用部分全额返还农场，支持龙亢农场改革试验区各项事业发展，不直接参与行政管理，保持试验区活力。

　　2011年，怀远县又成立了龙亢行政服务中心，就近办理农场试验区相关行政审批业务，以推行行政审批制度创新，蚌埠市、怀远县在自主创新资金、涉农资金安排及土地指标使用上，向龙亢农场倾斜。龙亢农场被纳入怀远县统一对外招商引资，入驻改革试验区的企业和项目均享受怀远县可以享受的各类国家级、省级经济开发区等优惠政策，同时享受怀远县招商引资各项优惠政策。

　　这意味着，龙亢农场以“试验区”的名义，更大程度地获得了接近“乡镇”的待遇。

　　“所谓双返还政策，是出于国有农场缺乏管理职能的现状而制定，是政府出资购买社会服务的社会化管理模式。”龙亢农场改革试验区规划建设局局长马传东告诉记者，在他看来，这是“垦地关系”理顺后的必然。

　　数据显示，2007年以来，怀远县“双返还”政策，累计返还龙亢农场可用财力6335万元。其中，2011年返还956万元，2012年返还1800万元，2013年返还2370万元。

　　一边理顺了“垦地关系”，农场另一边开始着手小城镇建设。龙亢农场试验区办公室主任赵静宜告诉记者，农场通过“三个集中”：产业向园区集中、土地向规模集中、人口向城镇集中，构建新型农业经营体系、产业发展体系、城镇建设体系和社会管理服务体系，努力实现垦地一体化、农业现代化、产业园区化、居住城镇化和管理服务社会化，创新探索垦地合作发展、共赢发展、融合发展。

　　2013年，龙亢农场试验区实现财政收入7275万元，比2010年增加4000万元；龙亢农场年收入1300多万元，比2010年增加700多万元3年翻了一番多；农民人均收入达9460元，比2010年增加2100元；土地流转3.5万亩，比2010年增加3万亩。2011至2013年，农场城镇增加住宅4000套，新增人口13000人。

　　“农垦进行城镇化建设，能给提高农业现代化水平带来极大助益。”农业部农垦局局长王守聪在接受记者采访时表示，“农垦进行城镇化建设，不是为了再建一座新城或者搞房地产。农垦的城镇化，还是要踏踏实实围绕农字做文章，帮助农民低成本就地城镇化；另一方面，从农业而言，农垦是农业国有集团军，在农业生产集约式发展、提高要素生产效率方面，在农业产业链上拥有天然的要素优势，通过建设农垦小城镇，一、二、三产业相互融合，农民既可以选择离土不离乡，也可以选择务农不离乡”。

　　而在王守聪看来，发育成熟的农垦小城镇应该是这样一幅图景：一边是广袤田野上的现代化农业生产，一边是“因农而兴”的小城镇，环绕一条农业上下游产业链，农民可以自发务农、就业、创业，而农民的孩子们，既可以望得到山、看得到田野，也能记得住乡愁。